O Supremo Tribunal Federal deverá voltar ao centro do debate sobre os limites do poder informacional do Estado ao julgar a constitucionalidade do uso de Relatórios de Inteligência Financeira (RIFs) produzidos pelo Coaf a partir de solicitações de órgãos de persecução penal.
No caso, discute-se se Ministério Público e polícia podem “encomendar” relatórios, inclusive antes de instaurado inquérito policial ou procedimento investigatório criminal, e utilizá-los como insumo inicial de apuração, sem autorização judicial.
O tema ganhou novo relevo com o pedido do Instituto Brasileiro de Ciências Criminais (IBCCrim) para ingressar como amicus curiae, defendendo que o órgão de inteligência financeira não pode ser instrumentalizado como meio de investigação criminal direta, à margem do devido processo legal e da reserva de jurisdição.
A controvérsia parte de uma distinção que, no papel, é simples, mas na prática é tensionada: o Coaf, como unidade de inteligência financeira, recebe comunicações de operações suspeitas feitas por setores obrigados (como instituições financeiras e outros agentes sujeitos à Lei 9.613/1998) e, ao identificar indícios relevantes, comunica autoridades competentes para adoção das providências cabíveis.
O que se discute agora é a inversão dessa lógica: quando os próprios órgãos criminais demandam ao Coaf a elaboração de relatórios direcionados a pessoas específicas, em um movimento que pode converter uma base de dados sensível em “balcão” de consultas investigativas.
Na petição apresentada ao STF, o IBCCrim se posiciona contra a possibilidade de “RIFs por encomenda”, sobretudo quando solicitados antes da formalização de uma investigação. A tese é que o acesso a dados financeiros, por sua natureza sensível e sigilosa, requer base legal clara, finalidade previamente delimitada e controles procedimentais capazes de impedir devassas genéricas e investigações exploratórias (as chamadas fishing expeditions).
Nesse desenho, a requisição só seria legítima quando já houver indícios concretos, procedimento formal instaurado (inquérito ou PIC) e, principalmente, controle judicial prévio quando a medida transbordar o núcleo informacional que pode circular sem ordem judicial.
O debate se conecta diretamente ao precedente que, desde 2019, passou a orientar a matéria: o Tema 990 da repercussão geral, fixado no julgamento do RE 1.055.941, no qual o STF assentou a constitucionalidade do compartilhamento (por comunicações formais e sigilosas) de relatórios de inteligência financeira e de procedimentos fiscalizatórios com órgãos de persecução penal sem autorização judicial prévia, desde que em procedimentos formalmente instaurados e sujeitos a controle posterior.
A disputa atual, porém, é sobre o que o Tema 990 não teria autorizado: a produção dirigida e provocada de relatórios, sob demanda, com finalidade criminal definida pelo órgão solicitante, convertendo o compartilhamento institucional em técnica de coleta de indícios.
Essa fricção aparece com força na jurisprudência posterior, que oscilou entre leituras mais restritivas e interpretações mais permissivas. De um lado, decisões apontam nulidade quando o RIF é produzido a pedido, sem investigação formal e sem autorização judicial, com críticas explícitas à prática de fishing expedition.
De outro, há julgados em reclamações e agravos que sinalizam compreensão menos rígida sobre o marco formal de instauração, desde que preservadas comunicações formais, sigilo e possibilidade de controle.
No STJ, a discussão também se acentuou: há decisões reiterando a exigência de autorização judicial para obtenção de dados sigilosos quando o órgão persecutório solicita diretamente a produção/compartilhamento de informações, distinguindo isso do compartilhamento espontâneo; e, mais recentemente, a 3ª Seção firmou entendimento no sentido de que solicitação direta de dados financeiros sem autorização judicial não é admitida, destacando que o Tema 990 não teria abrangido a “requisição” como forma de abrir a base de inteligência ao investigador.
O pano de fundo é o crescimento do uso desse instrumento. Segundo os dados trazidos no debate público (e reproduzidos nas discussões institucionais), o número de RIFs produzidos “a pedido” teria aumentado de forma exponencial na última década, com média diária elevada de relatórios.
Para críticos do modelo, esse volume revela um risco sistêmico: transformar um banco de dados voltado à inteligência financeira em repositório disponível para a persecução penal, com relatórios que não são prova em si, mas “mapas” para orientar a obtenção de prova, o que, sem balizas, pode desequilibrar o jogo processual e corroer garantias como proporcionalidade, necessidade e motivação.
O IBCCrim propõe que o STF fixe tese clara: seria inconstitucional a requisição ou requerimento, para fins criminais, de produção e/ou compartilhamento de RIF junto ao Coaf, ou de procedimento fiscalizatório, sem autorização judicial prévia e sem formalização de investigação prévia (inquérito ou PIC) em desfavor do contribuinte/pessoa objeto do pedido.
A lógica é dupla: (i) impedir investigações “por prospecção”, nas quais primeiro se vasculha e depois se escolhe uma hipótese; e (ii) reforçar a separação entre órgão de inteligência e órgão persecutório, evitando que o investigador passe a operar com capacidade informacional equivalente à de uma agência de inteligência.
O caso também é lido à luz do fortalecimento do direito fundamental à proteção de dados pessoais, hoje com assento expresso na Constituição (art. 5º, LXXIX, incluído pela EC 115/2022), e do desenvolvimento jurisprudencial da autodeterminação informativa.
A mensagem subjacente é que, em tempos de produção massiva de dados e poder estatal de correlação informacional, a legitimidade da persecução penal depende de limites materiais e procedimentais verificáveis, com trilha de auditoria, finalidades definidas e possibilidade real de controle jurisdicional sobre excessos.
O STF está diante de uma decisão que vai além do Coaf. O que se define, no fundo, é o modelo de governança do “poder informacional” no processo penal: se o Estado poderá iniciar apurações com base em consultas direcionadas a bases sensíveis (sob demanda e sem balizas estritas) ou se terá de respeitar uma porta de entrada mais custosa, investigação formal, indícios minimamente delimitados e, quando necessário, autorização judicial motivada.
Em um sistema em que a seletividade penal e o uso expansivo de dados já são críticas recorrentes, a linha que separa eficiência e devassa não é detalhe técnico: é o próprio teste de qualidade democrática da investigação criminal.